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破解乡镇治理“体制性困局”

2020-03-10 12:17:47       来源:半月谈    作者:

  近年来,在县、乡体制(包括乡镇体制)和乡镇运行逻辑基本不变的制度性约束下,乡镇政府在职能与责任方面,出现了众多“体制性困局”,影响着基层治理的绩效和现代化水平。

  面临“体制性困局”,只有全面深化改革,在法律与体制上赋予地方政府更多的治理自主权,理顺省、县、乡的制度关系,健全乡镇政府的权责体制,才是提升基层治理现代化的根本之路。

  权责不等:乡镇政府在“压力型体制”下失衡运转

  一级政府、一级权力,有多大的权力,就承担相应的多大责任,权责对等和权责分明,是现代政府科层制管理的基本原则。但在现行的行政管理体制中,“权力金字塔”的体制架构,从根本上决定了基层乡镇政府的权力结构,“压力型体制”由来已久。近年来,为完成各种“限时型”任务,乡镇政府在“压力型体制”下失衡运转,权责不等现象进一步凸显。

  按照现行授权惯例,国家法律和行政法规规定的各项执法权赋予的最终实施单位,基本都是县级政府及其职能部门,乡镇政府虽然承担着各项行政事务的落实权,但并无行政事务的执法权,如土地、环保、卫生、教育、社会治安等方面,县级相关职能部门才有相关法律和条例授予的执法权。

  县级政府及其职能部门,都有权力通过各式各样的行政责任书,把本应由本职能部门负责完成的各项党政任务,逐项逐条地下放到各个乡镇。但有关项目资金和项目验收的最终实质性权力,还是掌握在各个项目专项办公室和职能部门。

  乡镇政府对县级政府及其职能部门下达的各项任务,分解量化的责任状,只能无条件照单接收,少有讨价还价的余地。县级的各个专项办公室和职能部门,都掌握着大量的专项资金和资源,并直接影响着各个乡镇的年终评比和干部升迁。它们都是任何乡镇政府不敢得罪的“绝对上级部门”。

  由是,乡镇政府在日益严重的权责失衡中,一路蹒跚负重前行。

  “层层加码”:乡镇政府失衡运转的隐形逻辑

  “层层传导压力”,这是中国赶超型现代化能够实现历史性提速的关键机制,也是发挥“集中力量办大事”制度优势的关键路径,这是必须加以正面肯定的。

  特别是近年来在党风廉政建设主体责任、信访维稳主体责任、环境保护主体责任、公共安全主体责任等方面,各级干部一再感受到各种责任“压力山大”,这也是各级干部拼搏创新的精神动力。

  但是,各项政策和工程任务的具体完成,需要下级政府来推进和落实。县级政府及其职能部门,具有权力回旋余地,在下传任务压力的同时,自觉不自觉地把相关责任搭便车式地顺路“打包”,下传给基层乡镇。而作为最基层的乡镇,权力回旋余地相比之下极为有限。因此,“层层传导压力”的行政任务执行过程,就极有可能变成了“层层压力增加”和“层层责任下卸”的双重传导过程。“层层加码”机制也就在政策任务的下传中,无形变为“层层下卸责任”机制。

  钱少事多:乡镇政府在财政拮据中无法自主

  “一级政府、一级财政”,这是公共财政管理的基本原则,也是一级政府自主职能发挥的经济保障。但乡镇财政拮据与行政事务增多的此消彼长,在近年来的乡镇治理中格外凸显。

  由于“层层下传”的财政压力,加之本乡镇财政增收的空间有限,各地乡镇发展都在悄悄地负债前行。几年前甚至几十年前,前任甚至前前任的领导,通过各式各样方式借的各种债务,后任和现任领导也根本“挖”不清楚,更无“欠债要还”的动机动力。在一些不发达乡镇,各种债务正在如滚雪球似的越来越大。

  乡镇财政如此拮据,财力如此紧张,乡镇所要负责的各种任务,也如滚雪球般越来越多。从大类来说,本乡镇范围内的经济发展、社会稳定、基础教育、卫生医疗、交通安全、公共秩序、环境保护、外来人口管理等等,都是乡镇政府必须负责的大事。计划生育、学校危房改造、创建省市先进教育镇、公路改造与扩修、信访维稳、精准扶贫、防霾减排……统统在“一票否决”考核之列。一个乡镇只要有一项工作被“一票否决”,其他工作做得再好,也可能白搭。

  “前途无亮”:乡镇干部队伍稳定性令人担忧

  当前,乡镇干部的发展前途或晋升空间已呈“制度性窄化”趋势,根本的制度激励机制严重不足。

  乡镇书记、乡镇长,几乎都是从上面和外乡(按回避原则,本乡镇人不能任职)调来的,最多任期两届,许多人工作的根本动力是调往县里当副县级干部,或到重要局当局长。一般趋势是,越年轻的书记、镇长,未来晋升的空间越大,工作动力就越大。

  乡镇副书记、副乡镇长,其工作动力也主要与其职业前景相关。副职中年龄较大的干部,如果看不到晋升的希望,其工作动力就可能严重受阻。

  乡镇一般干部,也就是副科级以下干部,工作时间长、年龄大者,可能享受副科、正科的工作待遇,但其晋升已到天花板,工作动力严重不足。

  事业编的干部,主要是乡镇所谓“七站八所”的技术性干部,如农技站、水利站、工商所、财政所、文化站、司法所、粮管所、信用社的干部。各地干部人事制度中,有所谓行政编制与事业编制的“隔离规定”,即事业编制不能直接提升为行政编制。所以,事业编的干部,其工作动力普遍严重不足。

  大学生志愿者和选调生,是乡镇干部中最年轻的面孔,但不少人是受就业压力所迫,暂时来乡镇就业,把乡镇作为工作经历中的跳板,随时准备考研或考公务员离开乡镇。

  总之,乡镇干部的动力构成和激励机制各不相同。而从一般的体制性因素来考察,乡镇干部的总体状况是:职业前景不佳,晋升渠道狭窄、工作待遇低、生活条件差。这些制度性限制,严重影响着乡镇干部队伍的稳定性和积极性。

  全面深化改革,走出“体制性困局”

  当前,应进一步深化行政体制改革,理顺省、县、乡各种体制关系,推动乡镇政府形成“权、责、利”对等协调的体制机制,充分赋予其更大的自主性和能动性。

  赋予地方政府管理乡镇的更大自主权。全国3万多个乡镇,地域特征和发展状况千差万别。沿海发达地区的乡镇财政收入有的高达十几亿元,常住人口几十万,相当于欧洲的中等城市。而中西部相对贫困乡镇,人口只有几千人,勉强维持几万元的“吃饭财政”。在自主规划、自主管理乡镇发展方面,应赋予省、县两级政府更多的地方发展自主权。在推进“省管县、省管市”体制改革中,逐步取消“市管县”体制。在乡镇地域经济特别发达的地方,可以试点探索“镇变市”改革,实行“县管市(镇级市)”体制。

  县级政府应进一步“强镇扩权”。县级政府应下放更多财权、人权与事权给乡镇政府,使乡镇政府真正成为一级“权责完备”的自主政府。在不增加县域编制限额的情况下,缩减县级各个职能部门的编制,扩充乡镇政府编制和人员,切实改变乡镇“半政府”状态。四川成都大邑县政府已将200多项各个职能部门的管理权限,下放给乡镇政府,大力推进“强镇扩权”的试点改革。

  增强乡镇政府自主规划乡村发展的能动性。在“强镇扩权”的同时,大幅减少各级各式考核检查和检查评比。推动乡镇政府在权力、财力、人力得以保障的基础上,成为有充分自主权力和自主空间的完备政府,自主规划和实施切合乡镇实际的各项公共工程和公共服务。

  改善乡镇工作条件和工资待遇,激发年轻干部干事创业的积极性。大幅提升乡镇干部的工资待遇,进一步拓宽年轻干部的晋升空间。规定县级以上的公务员入职,必须有3年以上的乡镇工作经历。

  拓宽基层民众民主参与,健全乡镇治理和乡镇监督的制度机制。乡镇政府代表国家直接与基层民众“对接”,基层民众也最能了解乡镇政府的业绩和干部的好坏。在乡镇领导的选拔、乡镇决策的民主参与、乡镇政务的民众监督等方面,应开拓制度化机制渠道,引入基层民主力量,推动乡镇政府有效运行在民主法治的轨道上。(周少来 本文作者系中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员)

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责任编辑:蔡薇萍